会计毕业论文

金融支持养老服务业存在的法律问题

时间:2020-9-15 15:31:51  作者:  来源:  查看:0  评论:0
内容摘要:1. 金融支持养老服务业法律定位不准确1.1法律层级较低。战略定位不高   金融支持养老服务业处于发展初期,其法律保障体系正如在相关法律现状中所描述的那般一一是在《老年法》相关原则与精神的指导下,依靠行政法规、部门规章去推动与落实的,体现出“政策本位”的特征,...

1. 金融支持养老服务业法律定位不准确

1.1法律层级较低。战略定位不高

   金融支持养老服务业处于发展初期,其法律保障体系正如在相关法律现状中所描述的那般一一是在《老年法》相关原则与精神的指导下,依靠行政法规、部门规章去推动与落实的,体现出“政策本位”的特征,法律层级较低。《老年法》是我国老年人权益保护与老龄事业发展的基本法,规定了老年人所享有的权利与我国老龄事业发展方向以及养老服务体系建设的一些内容,而当 前并没有养老服务业发展的专门法律,金融支持亦没有相关的法律规定,立法空白较多。而无论是养老服务业的发展还是金融支持,都有众多主体的参与;金融 支持的资金投放、资金监管等多项环节的工作都需要通过若干政府部门的共同协 作来实现。部门规章仅仅是对于部门内部工作的要求与指导,对于金融支持养老服务业的具体工作内容与政策目标的实现,不同部门会有不同的解读与工作重点,也会有不同的价值追求,这导致不同部门在工作的协同中难以就复杂事务的处理进行更好的配合,影响了行政效率。与法律相比,行政法规虽然是当前金融支持养老服务业发展初期对其进行规制的理想方式,但由于层级较低也影响了政 策的落实与地方政府对其重要性与战略定位的准确认识。

1.2缺少实施细则,政策执行不畅

    当前养老服务业的金融支持主要依靠政策推动进行,围绕着养老服务业发展 与金融支持开展的政策性文件仅国家层面的就多达数十部,地方性文件更是不可计数。而其对于金融支持养老服务业发展虽有一定的推动作用,但是很多政策在执行与落实的方面都存在着问题,原因在于法律法规缺少了实施性细则的规定, 政策执行机制还不完善。

以201 3年民政部、发改委下发的《关于开展养老服务业综合改革试点工作 的通知》(以下简称((2013通知》)来看,该文件旨在建立试点鼓励民间资本 进入养老服务业,创新养老服务发展模式。而通知印发之后,申请开展试点的城 市并不多,在对部分试点的情况通过资料进行调查了解后,发现试点建设的实际

情况并不如理想的那般一一试点运行仍然主要依靠中央财政、地方财政的投入, 部分行政区没有中央专项资金的注入,而地方财政也仅靠福利彩票等公益基金投 入,金融支持没有形成足够的规模,社会资本进入情况也不甚理想,实际效果并未达到预期。

    以((2016意见》来看,作为金融支持养老服务业的基础性文件,((2016意 见》中有“积极创新适合养老服务业特点的信贷产品和服务1’’的内容,提出“对 于企业或个人投资设立的养老服务机构,可以向企业或个人作为承贷主体发放贷 款”以及支持小微企业贷款的相关原则性要求,然而在通过对河南省驻马店市、 湖北省十堰市、湖北省孝感市多地的调研中发现,相关部门、金融组织对于政策 的宣传有所欠缺,创业贷款运用于养老服务项目的普及情况并不理想,很多经营 者并不知道创业贷款的存在,也不了解申请的步骤、程序:很多小微型养老服务 企业很难申请到商业贷款。((2016意见》也指出,对于商业银行向养老服务项目提供贷款提出了可以延长贷款期限,创新还款方式等要求来缓解养老服务企业 的融资负担。然而商业银行对于贷款利率的确定只需要符合人民银行的相关规 定,对于贷款种类、金融、还款期限、还款方式的规定均拥有自主权。对于利润的追求自然是商业银行的初衷与目的,以较低标准的利率贷款、延长还款期限、 创新还款方式等放宽对养老服务企业贷款环境的举措都意味着利润的减少,在缺 少政府贴息、财政资金担保的情况下,对于养老服务企业的贷款整体支持情况并不理想。

    总体看来,这是法律缺少了可操作的细则、政策执行机制不完善两方面原因 导致的。一方面是其中很多政策都只是原则上、方向上的指导,缺少了实施的细 则、具体执行的主体。在((2016意见》中,很多内容都体现了金融主管部门对 于养老服务业发展的鼓励与扶持意向,其中包括银行可以放宽还款期限,创新还 款方式,创新资产抵押贷款的各种方式类型。而此内容仅仅为政策性的指导,原 则性的规定,对于银行如何针对养老项目建设提供贷款的落实上,规定没有直接 的要求,亦没有后续的明确规定,这对于商业银行是没有太多约束力,也难以在政策中找到具体执行的路径。

另一方面,是政策的执行机关本身落实的不足。对于养老项目的建设,很多地区的政府都有对于贷款贴息的政策,而作为养老服务业的主管部门,这部分贴 息往往是靠民政部门的福利彩票公益金去支付的,这部分资金本身对于养老项目建设所需要的大量建设资金而言作用是有限的。这其中体现了政府对于金融支持养老服务业发展的战略地位认识的不充分,也由于本身财政资金需要投入其他各 类事业的建设中,进而缺少了对于养老服务业发展的关注。金融机构对于政策缺 乏呼应,政府部门对于养老服务业发展的重视缺乏,使得多方力量并没有很好的结合起来,也没有构成政策执行的有效机制。

1.3相关法律滞后,金融支持受阻

    面临着相关法律所造成的阻碍是部分金融支持的形式难以更好开展的一大 问题,而主要的成因就在于相关法律的滞后。法律的创制需要时间,而社会运动 永远在进行,因此法律永远具有滞后性。现行法律对于一些金融支持方式的实现存在着阻碍,在“以房养老’’推行的障碍与养老机构获取商业性贷款的障碍中可以明显的体现。

1.3.1“以房养老"与土地制度的矛盾 

    养老理财产品的基本价值在于扩大老年人的现金持有,增强老年人群对养老服务的支付能力,对于保障老年人的生活,弥补基础养老金的不足有很大的作用。 “以房养老"是社会对于近年开始发展的住房反向抵押养老保险等该类型金融产 品的形象化称谓,其实现过程是以房屋所有权人以房屋作为担保进行抵押,向保 险公司领取养老金。1保险公司以房屋所有人的生命周期为贷款存续期间定期支 付款项,并于房屋所有人去世后取得房屋所有权。“以房养老”源于荷兰,经过 了多年发展已成为发达国家的老年人群体用以补充收入来源的重要方式,成为了养老保障的重要组成部分。而住房反向抵押保险在我国却并不普及,发展情况也 不甚理想,这是由多方面因素共同造成的,而其中的法律障碍主要在于与土地制度的矛盾。 

    住房反向抵押作为在欧美发展相当成熟的金融产品,与其国家土地性质是有 密切关系的——欧美国家几乎全部认可土地私有,房屋的所有人对房屋之下的土 地亦享有所有权,买卖自由,这种房屋与土地的权属一致使住房可以顺利的成为 反向抵押中的担保物,这也是住房反向抵押保险可以在欧美国家顺利推行的根本 原因。拥有房屋完整的所有权是“以房养老"实现的前提条件,而我国土地制度 在一定程度上与住房返现抵押保险存在矛盾。1此矛盾主要有两个体现,其一是

“小产权房”以及宅基地上房屋归属的矛盾。《土地管理法》规定了农村集体土 地使用权不得转让或出租用于非农业建设,所以事实上小产权房不受法律保护, 大量存在的小产权房,其房屋的所有人连所有权也无法拥有,房屋主人持有的产 权证是由乡镇政府颁发的无法用于登记的证明。2没有房产证,小产权房根本不 具有流通的价值,也根本不可能为银行所接受。即便是在自有宅基地上搭建的房 屋,宅基地的使用权也不能向集体成员以外的人员流转,即便购买了私有房屋, 也不能获得宅基地使用权,这样的房屋事实上也很难参与到住房反向养老保险 中,此类住房想要实现“以房养老’’难度重重。然而就当前农村人口流失的严重 现状来看,留守在农村的又多是老年人群,这部分人群本就无子女照顾,经济状 况也多堪忧;原本应是社会福利应当倾斜性照顾的对象,却因这些阻碍而无法参 与到住房反向养老保险中,这是矛盾的。

    住房反向抵押保险与土地制度的另一方面矛盾在于土地使用期限,我国一般 民用住宅土地使用年限为70年@,住房反向抵押养老保险的实现过程是一个较长 的周期。在老人故去后,保险公司依据合同即可获取房屋的所有权,而这些房产 往往是老人一生的安身立命之所,在保险公司获取所有权时,土地使用权年限基 本不会剩余太长。尽管《物权法》对于使用权届满有相关规定4,但是对于续期 费用等环节的规定并不详细,对于保险公司而言,即便获得了这些房产的所有权 也面临着变现环节难以操作的风险,这也是保险公司并不太愿意推行住房反向抵 押保险这类产品的一个重要原因。 

1.3.2商业贷款与担保制度的矛盾 

    银行贷款融资是养老服务企业最常使用的融资方式之一,也是金融支持养老服务业的主要形式。1如前文所言,贷款一般可被分为政策性贷款与商业性贷款,在金融支持养老服务业背景下,政策性贷款的发放主体是国家开发银行,其提供贷款所支持的目标属于政策扶持的产业,这种定位就意味着银行的贷款支持体现 出宏观的特征。从国家开发银行投放贷款支持养老项目建设的若干实例来看,这些项目大多为大型养老社区,大量的小微型养老机构很难达到其要求的申请资 质,通过贷款的审批。商业贷款就成为他们通过银行贷款进行融资的方法中唯一的选择,而其具体的实现在当前法律的规定下同样存在障碍。

   我国《担保法》第三十七条第三款规定“学校、幼儿园、医院等以公益为目 的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施”不得设 定抵押。《<担保法>解释》第五十三条规定“学校、幼儿园、医院等以公益为目 的事业单位、社会团体,以其教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施以外 的财产为自身债务设定抵押的,人民法院可以认定抵押有效。”可以看出第五十 三条规定是对第三十七条规定的补充,其本质的目的都是出于考量公益设施的社 会福利性从而对其禁止设定抵押以对其进行保护,然而如此规定是否真的实现其目标价值还有待商榷。固 以贷款主体的属性来看,在过去国家包办养老服务的年代,公办养老机构的属性无疑均为事业单位法人,而随着多元化养老服务主体的出现,养老服务业发 展逐渐市场化、社会化,机构养老服务业中的诸多主体并不是公益性法人可以概 括的。政策支持社会主体、民间资本积极进入养老服务业,这是老龄化现状的要 求亦是符合市场规律的要求,而期间诞生的大量养老服务机构本身是属于企业法 人的,以公司化的形式运营着机构并提供着养老服务,养老服务本身亦是作为商 品来提供的。公司的本质目标就在于盈利,即便提供养老服务的过程有实现社会福利的作用,从抵押人的主体身份、抵押客体来看,并不能一定认为养老机构的设施属于社会公益设施,而使其成为了禁止抵押的不动产范围,致使许多的养老机构难以从银行获得商业贷款。《担保法》的规定,显然是为了保证社会公益设施实现其社会价值、保障相 关人群的权益。而养老机构的融资周转行为是为了机构的正常运转——这必然可 以更好的实现对机构入住老人提供养老服务。此规定在当前金融支持养老服务业发展的背景下,是否反而阻碍了老年人更好的获取养老服务的途径。

2.金融支持养老服务业主体权责不明晰

    法律关系主体是法律关系的参与者,在具体法律关系中享受权利、承担义务。 1金融支持养老服务业处于起步阶段,在其实现过程中有哪些具体的法律主体,来履行何种职能、承担何种责任都还缺少具体的规定,这种主体与责任的不明晰 致使金融支持在实现中存在着主体协同不畅、金融支持监管不力等问题。

2.1协同机制不t全,公私合作路径受阻

    纵观金融支持的几种主要形式,养老理财产品由银行与保险公司提供,以老年人与有养老需求的人群为对象,充实了对象人群的购买能力;政策性贷款与商业性贷款由银行提供,以养老服务业的经营主体为主要对象,扩充其建设与运营 的资金;此两类支持方式中的法律主体都较为明了,权利义务关系也比较清晰。 而政府引导基金,养老PPP模式就显得较为复杂。从法律主体上来看,这种方式 在实现中包括但不限于政府部门;银行、保险业金融机构;资产评估、抵押担保 类金融机构;养老服务项目承包主体、基础设施建设主体;老年公民等法律主体, 权利义务关系比较复杂;从类别上看,则涉及了公私两个部门的协同。法律主体 的不明晰,模糊的权利义务界限使得协同存在障碍。

    政府引导基金也被称为创业投资基金,通过政府财政资金设立并采用市场化 的运行方式而运作的政策性资金,其优势在于使所投入的财政资金利用金融杠 杆撬动社会资金进入某个产业、某个领域。随着政策的推进与实践中的利用,政 府引导资金所涵盖的领域越来越广,逐渐开始了在养老服务业领域的运用,并成 为了金融支持的重要形式。以财政资金率先投入、设立基金,继而社会资本进入 是引导基金的主要特征,这也意味着财政资金投入方的公共部门与社会资金投入 方的私人部门在养老服务项目建设中是平等的投资合作伙伴,这种平等关系应是 投资合作的前提与基础。现阶段养老服务业没有寻找到理想的运营模式,整体盈 利能力不强,产业本身对社会资本的吸引力较弱,对于财政扶持的依赖性很强。 即便政府引导基金的初衷在于吸引社会资本踊跃的进入养老服务业,也难以改变很多情况下引导基金中社会资本注入不足、财政资金占比过高的情况。财政资金 使用成本低,社会资本难以有财政资金的实用效率,导致财政资金对于社会资金产生了“挤出效应"。4财政基金的过高比例意味着公共部门拥有更多的股权或是债券持有,从而掌握了话语权,主导着项目建设的具体工作。同时,政府部门 原本就是公权力的拥有者,其同时作为养老服务项目的投资者与管理者,在其具体权利义务不能被更好的规制之前,很难在投资过程中实现身份的转变,对于基金投资养老服务业这一具有社会福利性、又是体现政策要求的产业仍会习惯性提 出要求甚至形成干预。这种由多种因素产生的投资主体地位不平等使得主体之间想要形成高效、有序的协同产生了障碍。2养老PPP模式亦然,养老PPP模式的理想发展情况是政府与社会主体可以形成高效有序的合作关系一一政府可以满足公共项目的资金需要,建设养老服务事业,而企业通过合作,增加了投资渠道也拓宽了盈利的方式,由此而达成所谓双赢局面。然而这只是理想的情况,一方面,养老PPP涉及社会福利,体现了公益性目标,而实现此公益性目标就意味着不能单一的追求利润,所以政府部门在养老PPP项目中不可能允许给予社会投资主体更高的投资回报,也会利用其公权力所有者的身份来对项目中的投资行为进行管理,这便影响了社会投资的积极性。另一方面,财政资金投入了养老PPP项目之后自然不可能再退出一一这势必引起 社会舆论的一边倒批判,而社会投资主体既然不可能在上述情况下谋取更大利 润,便会积极的利用财政资金的投入来减少自己的投资,以此承担更少的成本。这种公与私的博弈阻碍了各主体之间的有序协同,也没有实现扩大社会资本投入 养老服务业的原本目的。

    政府引导基金与养老PPP模式都是标准的公私合营模式,这本身就代表了公 益与私益在某种程度上的博弈,找到其中的利益平衡点是实现有序合作的关键,而这意味着政府与社会主体之间必须形成有序的协同机制,在此机制内将双方的 权利义务与责任的承担划分清楚。而在两种方式中,政府是项目的投资者也是项 目的管理人,拥有投资者与监管者的双重身份。而由此产生的问题是政府作为投 资者,又是公权力的所有者,会习惯性的将公权力的干预介入养老项目的投资当

中,挤占社会投资的空间,无益于提高民间投资的积极性。而政府作为监管者, 又缺乏了在监管资金投资养老服务项目运作中的具体分工和明确配置,在项目建 设中又容易作出偏向于自己的管理行为,造成政府失灵。这种责任的划分仅通过 在具体事务建设中以合同、条约的形式进行约定显然也是并不可靠的,作为投资 者,政府不应过多的干预对社会主体的投资运作;作为监管者,就应该明确监管 的具体部门、监管的流程与方式,做到合法合规、公正高效的监管,这都需要健 全协同机制,在法律保障下明确项目建设的方法、利益分配的方式、风险承担的 范围等具体内容,明确双方的权利义务与责任承担,更好的实现公私部门的协同, 从而实现好金融支持的落实与养老服务项目的建设。

2.2监管制度不完善,金融支持存在风险

    实现“老有所养’’是金融支持养老服务业的本质目标与价值追求,实现金融 支持的可持续发展就必须重视对于效率的追求,而金融安全是保证金融支持有序 开展的基础条件。法律关系主体的权责不明晰使金融支持的相应监管制度未能得 到更好的完善,使金融支持安全性、稳定性存在着风险。监管制度的不完善存在于金融支持的多种方式之中,其中,老年人在进行养老理财产品的购买时,会普遍的面对由于金融机构在实现金融“适老化”时应对不利、存在的监管失衡而存在的道德风险。近日一则新闻被疯狂传播,一位老人在十年前购买了某保险公司的“一诺千金终身寿险",该险属于定期缴费,十年后返还本金以及分红的险种,在此后十年该位老人一共交了6万多元,而领取的分红合计5.8万元,连本钱都不够。在社会舆论的关注下,有关部门经调查发现

是由于第三方代理公司的业务员为了谋取更多的佣金私自出具了错误的产品说明书,对老人进行了误导导致的。以此来看,老年人群体由于身体机能等生理因素的局限性本就属于较为弱势的群体,在当前老龄金融快速发展的背景下,相关主体未能履行好监管的职能,会为部分不法分子创造谋取非法利益的空间。 


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