经济学论文

曹县农村集体经济发展存在的主要问题

时间:2020-9-11 10:29:18  作者:  来源:  查看:0  评论:0
内容摘要:1. 整体水平不高,区域发展不平衡    随着市场经济的深入开展,传统农业经营规模狭小、农业经营组织化程度低、难以抵御市场风险等问题不断涌现。但在落实家庭承包责任制过程中,村集体的资产和大部分资源也将拆分殆尽,村集体经济衰退到发展的起点,失去了经济发展的重要物...

1. 整体水平不高,区域发展不平衡

    随着市场经济的深入开展,传统农业经营规模狭小、农业经营组织化程度低、 难以抵御市场风险等问题不断涌现。但在落实家庭承包责任制过程中,村集体的 资产和大部分资源也将拆分殆尽,村集体经济衰退到发展的起点,失去了经济发 展的重要物质基础。农村集体经济发展整体水平不高,收入来源单一。仍然还存 在一定数量的集体经济空壳村、薄弱村;即使有些村的集体经济有所发展和壮大, 但发展质量不高、可持续性不强。特别是一些地理位置偏远、可开发利用资源相 对匮乏,又无人财等优势的村,发展壮大集体经济就更加艰难。2006 年,国家 取消农业税费,绝大部分村集体经济组织因为没有土地、没有企业、没有机动资 产,基本失去财力支撑。加上城镇化过程中,土地收入薄弱,大量农村青壮年劳 动力涌向城市,因当地农村本身缺乏特殊发展资源,导致空心村、负资产村比例 较多。2017 年以前,被调研村庄中近 52%的村庄没有任何收入来源,属于典型的 经济空壳村。空壳村长期积累下来的后果是,经济发展滞后,基础设施差,交通 困难,信息闭塞,资源无法整合利用,后续发展成本增高。

农村集体经济区域发展不平衡,县域范围内的东部、中部和西部的不平衡, 不同乡(镇)的不平衡。局部地区的部分农村利用当地传统特色产业,挖掘自身 潜力,推动集体增收。南部乡镇仵楼、安蔡楼、梁堤头等直接经营传统农业和农 业经济作物,东部乡镇苏集镇等经营芦笋作物,21%的村集体组织通过土地流转 和经营合作社开展农业经济服务,村集体经济可年收入 5-10 万左右,有的甚至 可达 20 万元左右。西部板材经济聚集乡镇如庄寨镇、普连集镇 10%左右的村有 村办企业收入,更多的是将厂房、土地及其他财产租赁给个人,收取租赁费。这 些村集体在本县域内收入最高,有的可达 30 万元以上。在城区周边的磐石街道、 曹城镇的 47 个村,受益于城市化进程,村民已经成为城镇居民,多从事城市服 务业。有的村集体收益于土地补偿,仅凭城市化的物业管理就可以产生百万收入。 有的村如砖庙镇十三村、古营集镇南唐庄村,利用国家土地指标增减挂钩政策, 推进农村旧村改造,腾出土地发展集体经济,新建车间安置就业,建设厂房出租 租赁,既改善了人居环境,也腾出了发展空间。但受限于当地经济发展整体水平 不高,很多村仍然处于上述产业覆盖不到的地方,只能进行传统农业种植活动, 农民除非外出打工,否则经济面貌很难有根本性改善。

2. 发展模式粗放,产业结构不合理

目前绝大多数农村产业仍以发展传统种养业为主,包产到户分散化经营,受 传统种养习惯影响,土地每亩年收入约 2100 元左右(每季小麦 1200 元,玉米 900 元),新的产业模式培育需要长期的开发引导,新的产业品种也需统一规划 和畅通商贸流通渠道。要发展高效农业、休闲观光等农业新业态,除需较好自然 资源、交通便利等先天优势外,还要有较强的经济实力基础和相关政策做支撑。 从调研情况看,多数村集体经济发展渠道单一,农村集体经济对光伏产业、土地 流转、新农村改造等政策依赖性较为突出。个别依靠自然资源有限开发的村,随 着国家政策对生态自然环境要求的提高,收入来源渠道正在逐步收窄,增收后劲 严重不足。一些集镇村或城中村较为依赖历史上形成的集体资产,转型为物业管 理为主。调研村庄普遍缺乏经营性资产,村委会办公楼、学校校舍、公共设施等 静态资产在集体资产中占比较大,难以产生经营性收益。各村集体经济收入渠道 十分狭窄,可支配资金十分有限。仅 13%的村庄留有少量集体土地产生出租收益, 由于前些年租期过长,租金每年每亩仅 400—500 元左右,收益极其有限。 目前,大部分村运转往往靠上级财政转移支付资金,靠“输血”过日子,自身“造 血”功能严重不足。2017 年以来,曹县当地投入大量扶贫产业资金,部署村村 (行政村)建扶贫车间,许多村投入 15-90 万不等扶贫扶持资金,但受制于村带 头人经营能力、本村既有产业水平发展状况等,车间使用和对外租赁情况也是参 差不齐,有的常年闲置,有的虽然在用但租金极低甚至没有收益。扶贫车间作为 经营性资产,推动空壳村比例大幅下降,但村集体收入仍然不容乐观。当地政府 还采用政府发债的形式,组织由村集体腾出建设用地,企业承建,建设了一批光 伏发电站,对部分村集体经济扶持有较大作用,有的村可因此年收益达 30 万以 上。2017 年,曹县一般公共预算收入 17.2 亿元,但一般公共支出达到 63.2 亿 元,通过转移支付和政府财力支出继续扩张的能力有限。

3. 资源沉睡闲置,土地集约利用难

曹县当地无山无水无资源,没有绿水青山,没有矿产、河流、林木和旅游资 源,也就没有这些发展经济的金山银山。当地历史上属于黄泛区,黄河泛滥后新 建的城市和村庄,因此历史古迹等文化旅游资源较少。同时,鲁西南大平原地区, 许多村庄千篇一律,只有大小之分,建筑外观基本无差别,也难以发展民宿旅游 业。发展只有依靠黄土地,种植主导产业相似度高,极易出现收获季节“谷贱伤 农”情况。由于农业大县早年开办企业少,乡镇、街道现有闲置建设用地总量少, 流转成本高,盘活难度大。农村土地绝大多数属于基本农田和一般耕地,当地建 设用地指标多用于保障县级重点建设项目,分配到乡镇和村级的用地指标很少。 农村基本没有成规模建设用地,30 亩以下成方连片很少,就是有个别地方也是 亩数小、相对分散、位置偏远,无法形成规模集聚效应。农村宅基地流转,由于 国家政策、群众传统观念等因素,很难有组织推进。当前国家政策对开办企业的 土地、安全生产、环保、卫生等要求均日趋严格,适合农村发展的小散乱污等产 业链低端产业发展受到很大局限,造成下乡开办企业经营难度也在加大,一定程 度上限制了产业向农村转移。

    因此,曹县农村发展经济最大的资源来自土地资源。自家庭联产承包责任制 以后,土地包产到户,发展集体经济所需的土地、资本等有形集体资产基本拆分 到户。只有一些“四荒地”、山川、水面等不好划分的土地,保留在农村集体管 理名义之下。但也因为不好利用,常年闲置,几乎不能发挥经济效益。有的房前 屋后的坑塘地,也都在闲置,但是因为缺少管理,农民种树占地,也几乎被瓜分 殆尽。随着家庭承包经营制度和社会主义市场经济深入人心,农民的个人意识越 发强烈,主体观念不断增强,个人利益替代集体利益,占据首要位置,各人管好 自己“一亩三分地”,参与农村集体经济意识不强,不再注重农村集体利益的得 失,忽视整体的共同进步与发展。村集体如果不能利用本村现有自然资源的潜力 和发掘村集体劳动力的组织优势,极有可能无法获得农民的支持,农民的参与度 低,从而在发展集体经济方面无所作为。以农村土地流转为例,少数农民对合作 社信心不足,流转土地市场价每亩 1000 元,如果企业报价 1500 元他都很有可能 不同意。因为少数人不参与,造成整个集体土地流转失败的案例屡见不鲜。由于 当地人口众多,村庄多,占地面积广。利用国家土地指标增减挂钩政策,推动将 农村宅基地置换出来,改善人居环境,腾出发展空间是较为合理的途径。以古营 集镇田花园村为例,实有人口 198 人,村庄建筑占地 78 亩,以新村楼房改造户 均 0.25 亩占地算,改造新居约需占地 15 亩,可结余 63 亩。如全部将土地指标 收益返还至村,不仅可以改造美丽新村,还可以腾出 15-20 亩发展空间用地。田 花园邻村朱庄寨村人口 124 人,占地 73 亩,盘活潜力更大。但受农民传统思维、 村班子号召力强弱、地方政府返还比例高低等因素影响,群众存在争议,进展不 快。

4. 发展空间狭窄,运行机制不健全

    曹县处于山东经济最不发达地区、省际边界地区,毗邻周边县域也基本属于 欠发达地区。当地交通便利不闭塞,当地公路、铁路、高速公路通达,造成农村 人口易流失且不易返。以笔者帮扶村为例,自本村去菏泽市区 1 小时,去济南、 郑州等省会城市也仅需 3 小时左右。交通状况便于人才外流和青壮年外出打工, 导致当地劳动力常态化流失在外和相对缺失。由于城镇发展机会多、收入高、公 共服务设施完善,作为村先进经济要素的大学生、退伍军人和经商人员首选在城 镇安家,很少回村兴业。据菏泽市和曹县人社部门不完全统计,菏泽全市常年有 160 万人左右在外地发展。曹县常年在外人口约占户籍人口总数的 17%左右,其 中在济南和郑州发展的人员超过 10 万人。随着鲁南高铁、牡丹机场等基础设施 的进一步健全完善,当地产业不能快速发展,人员流失状况可能还会进一步加剧。 每年春节后,许多青壮劳动力都选择外出务工,“老弱妇孺”成为农村工作的主 力军,整体劳动素质较低。农村由于在经济发展水平、地理位置、工作环境、发 展空间等方面与城市存在先天差距,加上当地农村地区交通、通信、物流等基础 设施建设相对滞后,很多返乡创业就业人员不愿回到农村发展,即使是本地农技 人员由于乡镇待遇不高,流失也比较严重。

当前,曹县农村人才基本现状是,有能力、会经营的人大多外出经商务工, 留守农村的劳动力综合素质相对偏低、思想相对保守,本籍的高校毕业生更多愿 意在更大城市的平台寻找发展机会。而发展集体经济的能人既需有经济实力和经 营头脑,又需有奉献吃苦精神,因而培育显得困难重重。各村“两委”班子学历 水平普遍不高,大专高职及以下学历占 90.7%,其中初中小学文化占 56.7%;视 野普遍不够宽阔,有经商经历的仅占 17.3%。这些都直接影响村集体经济发展。 根据《菏泽市财政补助村级组织运转保障资金管理办法》,要求各县按不低于上 年度农村居民人均可支配收入 2 倍标准,落实村党组织书记补贴报酬,按比例提 供村级组织运转保障经费,其他相关费用结合村庄人口核定。以古营集镇朱庄寨 村为例,人口 3400 人左右,设村两委干部 9 人,支部书记 2017 年每月 2400 元, 村主任为支部书记的 70%,月工资 1680 元,其他两委干部为支部书记 50%,月工 资 1200 元。乡镇视年度工作进展情况,奖励或罚扣村干部部分工资。各经济空 壳村村庄,一般将村“两委”干部 2-3 月工资单列作为办公经费。也有村支部书 记将自己工资所得全部作为办公经费的情况,但总体数量极其有限。

在相当长一段时间里,关于农村集体经济的发展问题,很少被国家政策专门 提及,在财政、土地、金融、人才等方面也缺乏强有力的专项扶持措施和系统性 的优惠政策。在运转经费紧张和集体经济经营风险双重压力下,村级组织对发展 集体经济没有积极性、缺乏活力,部分农村干部产生了等、要、靠等惰性思想。 有的村干部年龄偏大,受自身文化素质、工作能力、交际范围等的限制,仅能满 足处理日常村务需要,加之对相关的政策认识理解能力有限,对发展集体经济有 心无力。一些干部在工作上存在畏难情绪,欠缺担当精神,怕发展经营失败遭到 村民埋怨,无法给组织交代,更甚至会受到处分,反而费力不讨好,干脆不求有 功,但求无过。以曹县古营集镇为例,目前当地行政村 47 个,村“两委”干部 合计 312 人,年龄在 50 岁以上的占 91%。许多农村缺乏产业发展带头人,村“两委”干部普遍认为投资经营存在诸多不确定的风险因素,保本增收难度相对较大, 担心项目因经营不善等原因造成村级集体利益受损。越是没有任何产业的贫困村, 村“两委”干部越倾向于进行低风险的保本分红投资,将专项资金投资企业或合 作社拿分红,或者建设扶贫车间出租拿租金,不用劳神经营,不用承担风险。一 些人认为发展集体经济不符合市场化趋势,办企业、找项目、搞贷款都会产生经 营风险,而当前村集体责任和权利不对等,发展集体经济产生的经营风险与集体 负责人责任不对应,即使产生经营收益也不能和自己利益挂钩。有的村干部即使 有发展的一腔热血,但受限于欠缺经营管理能力,找不到合适的发展路线,发展 村集体经济有心无力。

对村集体资产的经营、处置和收益管理使用,许多农村没有依照《村民组织 法》规定的“四议两公开”程序,由农村集体经济组织或村委会召开村民会议进 行民主决定。由于历史原因,许多村集体的集体经济组织已经名存实亡,村委会 也仅满足于应付日常党委政府交办的行政类的事项。许多村集体成员对本村资源 资产经营管理状况不清楚,出租细节不清楚,即使出租的集体资产租赁资金和租 期不按合同约定执行的情况也非常普遍。村务公开不到位,原属于村集体资源资 产的收入去向不明,收支情况不公示、不公开,有的村集体甚至已经负债沉重而 集体成员也不知情不了解,农民意见较大。

    另外,在被调查的村庄中,2017 年底近 23%的村集体存在负债,农村集体 债务达 20-30 万元的情况非常普遍,有的村集体负债甚至高达 40-50 万元。造成 债务的主要原因有公共建设支出、生产经营失误、村带头人腐败等。加上村集体 收入偏低,无力偿还借债,造成寅吃卯粮,债务连续几十年,如滚雪球般越滚越 大。有的村干部明知对借贷或欠账无力偿还,但为完成眼前任务,反而不负责任 继续举债。这种情况,造成以村集体名义争取正规金融机构支持,获取发展集体 经济的生产性资金十分困难。 


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