区域经济论文

浙江省现行农村集体经济审计模式的制度背景

时间:2020-9-7 7:10:27  作者:  来源:  查看:0  评论:0
内容摘要:    2012 年 4 月起,浙江省各市县根据浙江省人民政府办公厅《关于进一步加强农村集体资金资产资源管理的意见》(浙政办发〔2011〕135 号)的文件精神,纷纷制定实施新的《农村集体资金资产资源管理办法》,建立农村集体“资产、资金、资源”(以下...
    

2012 4 月起,浙江省各市县根据浙江省人民政府办公厅《关于进一步加强农村集 体资金资产资源管理的意见》(浙政办发〔2011135 号)的文件精神,纷纷制定实施 新的《农村集体资金资产资源管理办法》,建立农村集体“资产、资金、资源”(以下 简称“三资”)管理体系。在坚持农村集体经济“三资”所有权、使用权、审批权、收 益权不变,管理主体仍然是农村集体经济的前提下,坚持民主公开管理的原则,实现农 村集体“三资”的使用和收益向全体成员公开。资产、资源的发包、租赁公开透明,实 行招标,通过农村集体“三资”管理入伍进一步推动农村民主法制化建设进程。具体措 施是:成立区农村集体“三资”管理工作领导小组,并在县区农林局设立办公室,具体 负责指导全县区农村“三资”管理工作,包含农村集体“三资”的会计核算和财务管理 工作。各乡镇(街道)成立“三资”办和“三资”管理服务中心,配备“三资”管理人 员,即代理会计,原则上按 5~7 个村(社)1 名标准配备。建立区、乡镇(街道)、村 三级联网农村集体“三资”管理网络平台,将农村集体“三资”的原始凭证、实物图片、 租赁合同、招投标文件等原始资料通过扫描或图片上传方式进入网络系统实现对集体 “三资”管理、使用情况的实时传递、查询和监控,也方便群众查询。截至 2015 年, 全省基本实现农村集体“三资”管理规范化、制度化、信息化。

2014 7 月起至 2015 年末,浙江省全面推开了《渔农村集体资产股份合作制改革》, 对集体所有的经营性资产和未实行家庭承包经营的耕地、林地等资源性资产及公益性资 产进行量化和所有权确权,排摸人员重新确认农村集体经济成员,进行股权分配。村民 将实质上拥有集体资产的股权,成为集体经济成员(股东),获得农村集体经济成员身 份(股权)证和农村集体经济成员(股权)证,可按照股权获得集体资产的收益。成立 董事会、监事会和股东代表,对应原来的村经济合作社管会、村务监督委员会和村经济 合作社社员代表。农村集体经济组织将具备特别法人资格,可以开设银行账户、从事经 营管理活动。建立产权清晰、权益明确、利益共享、保护严格、流转规范、监管有力的 现代产权制度是农村集体经济的又一次重大变革,其意义是保障农民集体财产权、增强 集体经济活力,促进渔农村社会和谐稳定。

    按照《农村集体资金资产资源管理办法》规定:“按村级财务三年一轮审要求开展 村经济合作社的财务收支审计工作,对集体‘三资’管理情况、集体经营情况和其他收 支情况进行定期的审计”。“各乡镇(街道)‘三资’办管理职责:6.开展审计监督, 建立乡镇(街道)、村‘三资’档案和台账”。农村股份经济合作社的审计监督工作由 各乡镇(街道)“三资”办负责,审计内容为集体经营情况和其他收支情况。然而事实 上,县区“三资”办和各乡镇(街道)“三资”办均为原农经站,“一套班子两块牌子”, 对农村集体经济进行三年一轮审的工作一直由农经站负责,因此该种模式实质上就是农 业行政部门审计模式。

    此外,近年来不同部门和机构也曾对农村股份经济合作社实施各类审计。例如:2016年至 2018 年,浙江省各市县审计机关实施的村级集体资金资产资源管理情况专项审计 调查有 78 个,各县区财政局实施的各类农村专项资金的跟踪审计有 272 个。县区乡镇、 街道内审站也日常开展农村股份经济合作社财务收支审计和对村干部实施内管干部经 济责任审计。部分地区在开展农村土地征用工作时,委托会计师事务所对涉村集体开展 资产清查审计。

    由此可见,浙江省农村集体经济现行审计模式表现为以农业行政部门审计模式为 主,国家审计机关、乡镇内审、财务主管部门和社会中介机构均有涉及的审计模式。但 都各自为战,审计结果信息也不互通不公开,审计面比较零碎,呈现出审计资源无法有 效整合的局面。

    农村集体资产的所有人是全体股民,理论上是农村集体经济审计模式中委托人,既 委托农村股份合作社董事会经营管理集体“三资”,又委托审计人作为独立的第三方, 对村董事会经营管理集体“三资”的成效进行审查评价。事实上全体股民(村民)不直 接行使委托权,而是由村监事会作为全体股民的代言人形式委托权,村董事会作为经营 人在审计委托代理关系中处于代理人角色,同时也是被审计人的角色。

    在这层审计委托代理关系中,委托人是农村集体“三资”的所有人农村股份合作社 股民,一方面委托农村股份合作社董事会经营管理农村集体“三资”,另一方面委托社 会审计中介机构作为独立的第三方,对农村股份合作社董事会经营管理成效进行审计。 这一层审计委托代理关系中的三方特性符合正常的审计委托代理关系,但现实中这层审 计委托代理关系的应用频率是极少的。 

    村董事会经营管理集体“三资”的成效关系到农村集体经济发展和基层社会和谐稳 定,因此政府也是利益关联方,既通过基层社会治理机制委托村董事会社会管理的责任, 同时也需要委托第三方的审计人对村董事会经营管理集体“三资”的成效进行审查评价。

    在这层审计委托代理关系中,审计人有农林部门、财政部门、审计部门和社会中介 机构,但他们所拥有的权限各有不同。农林部门是由各乡镇(街道)“三资办”对村董 事会经营管理集体“三资”的经营情况和其他收支情况进行审计,这是现行农村集体经 济管理体制决定的职能,其审计权限来源于政府。但是各乡镇(街道)“三资”办承担 对农村集体“三资”经营管理工作的指导,并代理财务记账、审核工作,并不符合审计 人应满足独立性的要求。审计部门也有对村董事会经营管理集体“三资”的经营情况和 其他收支情况进行审计,其审计的权限来源于政府。财政部门是对村董事会在经营管理 集体“三资”过程中使用的财政资金的绩效情况进行审计,其审计权限来源于政府。社 会中介机构即可接受全体股民或村监事会委托,也可接受政府或者政府的某个部门的委 托,相对比较灵活,其审计的内容也由委托人的目标不同而不同。

    委托人是政府,一方面委托农村股份合作社董事会作为村委会,发挥基层经济社会 管理作用,维护和谐稳定。另一方面委托农林部门、财政部门、审计部门以及社会审计 中介机构对农村股份合作社董事会在维护基层社会管理的成效进行审计。

    这一层审计委托代理关系较为特殊,一是从关系上,农林部门不算是完全意义上的 独立的第三方,因为农林部门还承担着农村集体经济指导和财务代理记账的职能,不能 同被审计的农村股份合作社董事会做清晰的切割。二是从委托内容上,因为委托人的目 的特殊,政府对代理人农村股份合作社的期望目标是农村经济社会和谐稳定,而不在于 经济效益最大化。政府对审计人的期望目标是审计评价农村股份合作社董事会在发挥村 委会经济社会管理作用的成效,而不在于经济成效。在现实中这层审计委托代理关系是 现行农村集体经济审计模式核心,应用频率占据绝对多数。 浙江省现行农村集体经济审计模式中有两层审计委托代理关系,第 一层是农村股份合作社股民,社会审计中介机构和农村股份合作社构成的审计委托代理 关系。第二层是政府、各职能部门和农村股份合作社董事会构成的审计委托代理关系。

1. 委托人和经营人之间的代理问题

    在审计委托代理关系中,委托人和经营人之间是委托代理关系,存在代理问题,即 因利益冲突和信息不对称造成的逆向选择和道德风险问题,审计人作为独立第三方是委 托人对经营人的激励约束机制的一部分,解决代理问题,监督经营人实现委托人的目标。 审计作用的实现需要建立在审计质量的基础上。

    在浙江省现行农村集体经济审计模式下,农村集体“三资”的所有者(村股民), 极少作为直接委托人通过审计获得对经营人(村董事会)进行全面、专业审计评估(浙 江省舟山市 2016 年至 2018 年,由村股民委托社会中介机构开展的审计只有 26 个,审 计比例只有 4%),也较难完整获得政府所得到的审计反馈信息,使得农村集体“三资” 的所有者(村股民)在选择经营人(村董事会)时是完全信息不对称的,盲目选举即为 逆向选择。再者,质量不高的审计反馈,难以有效反映出经营人(村董事会)的努力程 度和监督经营人在经营过程中的利益寻租问题,产生道德风险。 

2.  委托人和审计人之间的代理问题

    在审计委托代理关系中,委托人和审计人之间也是委托代理关系,也存在代理问题。 不管是农村股份合作社的股民还是政府里的决策者都是非专业的审计委托人,他们虽然 能够取得审计结果,但难以真正了解审计人是否在努力工作。况且审计结果的不确定性, 也使委托人无法判断审计成效不明显的产生原因是客观原因造成,还是审计人的能力不 足或努力不够造成的。委托人和审计人之间是信息不对称的。

    在浙江省现行农村集体经济审计模式下,衡量审计人的努力程度主要还是依赖审计 质量和数量。但不是审计项目数量越大就能体现审计人员的努力程度。 20162018 年间,浙江省舟山市农林部门审计人员人均承担的审计数量是 14.44 个,审 计部门是 5.86 个,财政部门是 38.38 个,从数量上,财政部门和农林部门是“非常努力 的”,当从最主要的成效来说,审计部门的成效是最为突出了,证明了数量不等于质量 的事实。然而审计质量是较难直观测定的,农村股份合作社的股民更不具备科学衡量的 能力,因此农村股份合作社股民和社会审计中介之间的委托代理关系中,双方是完全信 息不对称的,逆向选择和道德风险的问题会比较突出。委托人是政府时,选择哪个部门 进行审计是依照职责分工的,理论上不应该出现逆向选择问题,但是现行由不符合审计 独立性要求的农林部门为主要审计人的模式,就反映出政府这一层委托代理关系中仍存 在逆向选择问题。而在审计质量上,政府部门的审计人员的业务能力及对审计质量的约 束上相对较好,例如审计部门在审计质量上有一套较为完整的评价和控制机制,道德风 险的问题相对较小。但政府部门受固定薪酬的体制约束,对个人努力的激励效果不明显, 仍可能出现审计人员“偷懒”的道德风险。

 



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